COMISIÓN DE SERVICIO CIVIL DEBE GARANTIZAR DEBIDO PROCESO LEGAL

 Por Joaquín Rivera Larios

Debemos unir fuerzas para que la Comisión de Servicio Civil sea un tribunal competente, independiente e imparcial, a tenor de los artículos 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que actúe sin estar supeditada al Titular o a la administración, a fin de que pueda darle pleno cumplimiento a las garantías del debido proceso administrativo, entre ellas la publicidad, derecho a una justicia independiente, pronta y debida, de defensa material y técnica, derecho a la prueba, derecho a una resolución debidamente motivada, a la revisión de instancia. Debemos velar porque sus resoluciones sean debidamente fundamentadas, tanto en el plano fáctico, probatorio y jurídico. 

Debemos buscar el fortalecimiento de la Comisión de Servicio Civil, de su buen desempeño depende el respeto del derecho a la carrera administrativa, a la igualdad de oportunidades para acceder a ascensos y promociones, sin más requisitos que el mérito y la antiguedad. Salvo el comunicado del 15 de abril de 2021 que publico la actual Comisión, en el devenir de estos 28 años de vida institucional,  la opacidad  ha sido una constante en el desempeño de dicho Tribunal, lo que ha impedido que se ejerza una contraloría de su trabajo. Esto no significa que se le dé publicidad a los casos disciplinarios específicos que conocen, si no que se rindan cuentas de su accionar general.

Es imperioso que la Comisión de Servicio Civil pueda darle pleno cumplimiento a las garantías del debido proceso administrativo, sin tener temor de eventuales represalias por contrariar la voluntad del Titular, tanto en materia de autorización de nombramientos como en los procesos administrativos sancionatorios. El artículo 4 del Código Procesal Penal, aplicable por interpretación supletoria, obliga a los jueces a actuar con independencia e imparcialidad y a denunciar interferencias en el ejercicio de su función jurisdiccional.                                                                       

                                                                                

                                                      

La Junta Directiva 2013-2014 en su informe de gestión al referirse a las limitantes en la ejecución del Laudo Arbitral con carácter de Contrato Colectivo, menciona que debe revisarse la actuación de todos los miembros de la Comisión de Servicio Civil, ya que los movimientos de personal y la contratación de nuevo ingreso en la última etapa de la administración del licenciado Oscar Humberto Luna, afectaron las economías institucionales, poniendo en riesgos los beneficios como el establecido en la Cláusula 26 (Bonificación anual).

SOBRE PROCESOS SANCIONATORIOS

A nivel nacional, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, ha sostenido que los principios fundamentales del Derecho Penal, sobre todo aquellos que suponen una limitación al poder punitivo del Estado─es decir a la sanción administrativa─ son extensibles al derecho administrativo sancionador. Entre tales garantías figura el juicio previo, principio de legalidad del proceso, imparcialidad e independencia de los jueces, presunción de inocencia, principio indubio pro reo, única persecución, defensa técnica. (Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, sentencia del 29/VIII/1997, Ref. 39-D-96).

Merece mención la sentencia de Inc. referencia 123-2012 del veintiséis  de agosto de dos mil quince, en la que la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional el inciso tercero del artículo 42 de la Ley de Servicio Civil, estableciendo en lo sustancial que la sanción de suspensión sin goce de sueldo debe precederse de un proceso o procedimiento que respete el derecho de audiencia y sus otras manifestaciones; contrario sensu, no es procedente que dicha sanción se imponga sin trámite alguno y sin posibilidades de rescisión posterior, como lo permitía la disposición derogada.


                                    

Si revisamos a la luz de la tipología que aplica la PDDH, la autoridad que ejerce potestades sancionatorias debe ceñirse a ciertos principios y garantías, entre ellos: el principio de legalidad y seguridad jurídica, no aplicación de tipos penales abiertos, violación al principio "nullun crimen, nulla poena, sine preavia lege",  no  aplicación de la analogía, la proporcionalidad, oficiosidad, evitar abuso de autoridad y extralimitación de funciones pública. (PDDH, Manual de Calificación a Violaciones a Derechos Humanos con enfoque de Género, San Salvador, junio de 2010, Págs. 126 a 128)
                                                                                      

   

                                                          

       

Es un atentado a la legalidad sustanciar un proceso cuando a todas luces la acción ha prescrito, a la luz del artículo 72 Bis de la Ley de Servicio Civil (LSC), y no hay que esperar que deba alegarla el demandado, porque en materia administrativa, opera el principio de oficiosidad con base en el  artículo Art. 3 numeral 5 de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA).

                                    

            
Es importante señalar que aun antes de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA)  y de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, operan varios principios que rigen el proceso sancionatorio como la gradualidad, la proporcionalidad, la mínima intervención, la mínima lesividad, y el principio prohomine, el principio pro operario o de favorabilidad hacia el trabajador, también imperan requisitos de procesabilidad como la prescripción y la caducidad.                                   

                                                                                                      

En este contexto, atendiendo a los principios pro operario, de favorabilidad o justicia social que rige la aplicación e interpretación del derecho laboral, se debe buscar la medida menos gravosa a los servidores públicos, procurando un justo balance entre los derechos y garantías de éstos y la efectiva prestación de los servicios públicos.  

Estos criterios han sido retomados en dos resoluciones del señor Procurador, José Apolonio Tobar, correspondientes a los expedientes SS-416-2019 y SS-419-2019, la primera contra funcionarios del Instituto Nacional de la Juventud (INJUVE), por violaciones al derecho al trabajo y la segunda contra el Fiscal General y otras autoridades de la Universidad de El Salvador 

                                                        

De modo que es un imperativo del derecho justo, que en los procesos disciplinarios la PDDH, que de acuerdo al artículo 194 romano I ordinal 1º. de la Constitución tiene por mandato velar respeto y garantía de los derechos humanos, aplique el Principio de la Proporcionalidad, en su sentido de prohibición de la excesividad, que deriva inmediatamente de la idea de justicia; visto desde un sentido amplio dentro del respeto de los derechos laborales, este principio que opera dentro del derecho penal, análogamente también es aplicable en materia de derecho administrativo sancionador.

 

  

Del principio de proporcionalidad se desprende el subprincipio de intervención mínima, de la alternativa menos gravosa o de subsidiariedad; según lo explica Nicolás González-Cuéllar Serrano, este subprincipio “tiende a la optimización del grado de eficacia de los derechos individuales frente a las limitaciones que pudieran imponer en su ejercicio los poderes públicos. Obliga a los órganos del Estado a comparar las medidas respectivas aplicables que sean suficientemente aptas para la satisfacción del fin perseguido y a elegir, finalmente, aquella que sea menos lesiva para los derechos de los ciudadanos.” (Karl Larenz, Derecho Justo, Fundamentos de Ética Jurídica. Pág. 2. Principios de Igualdad y proporcionalidad. Pág. 145)
                                                                  
Pese a las garantías precedentes, pareciera que a veces se pretende sancionar con la pena más drástica de destitución conductas que no tienen esa sanción contemplada en la ley, como ocurre con las ausencias injustificadas que no configuran abandono de trabajo, de ahí que en algunos casos ventilados en la Comisión de Servicio Civil se advierte a primera vista que la administración en sus demandas se aleja de la proporcionalidad y de la gradualidad, tomando en cuenta que la Ley de Servicio Civil contempla en el artículo 41 siete posibles sanciones: amonestación oral privada, amonestación escrita, multa, suspensión sin goce de sueldo, postergación hasta por dos años del derecho de ascenso, rebaja de categoría dentro del mismo cargo y despido o destitución. 

                                                              

                                                                                                                       

Con arreglo a los artículos 277 y 278 del Código Procesal Civil y Mercantil (CPCM)  relativos a la inadmisibilidad e improponibilidad de la demanda, la Comisión de Servicio Civil no debería admitir demandas cuando las acciones han prescrito, con hechos obscuros o difusos, de dudosa tipicidad, por eso debe ejercer el despacho saneador, el cual consiste en aquella potestad correctora del juez (o tribunal) que tiende a garantizar que el libelo de la demanda satisfaga completamente los requisitos establecidos por la ley, identificando y exponiendo los vicios que puedan comprometer el desenvolvimiento del proceso.

APLICACIÓN PREFERENTE DE LA LPA 

Es importante traer a cuenta como un importante precedente jurisprudencial la sentencia emitida a las 12: 10 horas del 6/05/2022 por la Sala de lo Constitucional en el proceso de Inconstitucionalidad con ref. 73-2019/125-2020, en la que que confirma la aplicación preferente de la LPA  en los procesos sancionatorios que se sustancia en la Administración Pública. 

                                                

El sobreseimiento al que alude la sentencia  se debe a que el objeto de control -art. 55 letra c) de la Ley de Servicio Civil- ha sido derogado por la LPA por ser contrario a los principios y al procedimiento administrativo sancionador que la última regula.

De tal forma que toda disposición de la Ley de Servicio Civil (LSC) que contradiga a la LPA se entiende derogada tácitamente y, en su lugar, se aplica la regulación de la LPA; y, en todo lo no previsto por la LSC, se aplica la LPA, no el Código Procesal Civil y Mercantil (CPCM). En esta frecuencia, hay juristas que sostienen con mucha razón que el proceso de destitución que prevé el artículo 55 LSC, está tácitamente derogado y en su lugar deben aplicarse los plazos y garantías contemplados en la LPA.

Nótese que la Ley de Servicio Civil (LSC) permitía que un servidor público fuera despedido sin destruir su presunción de inocencia por el simple hecho de no hacer uso del traslado conferido y eso no es aceptable por la Constitución, tal como desarrolla la LPA. Si a garantías nos referimos, la aplicación de la LPA incluso impide que procedimientos sancionatorios o recursos estén "estancados" o sin resolver por tiempo indeterminado, en desmedro de los interesados.

AUTORIZACIÓN DE NOMBRAMIENTOS CON DISPENSA DE CONCURSO

En dos comunicados de fechas 13 y 16 de julio 2013, la JD SEPRODEHES señaló inconsistencias en el funcionamiento de la Comisión. En el primero planteó que la Administración reasignó plazas, efectuó traslados y nuevas contrataciones, sin la consulta previa a la Junta Directiva como lo establece el Contrato Colectivo (Cláusulas 9 y 52), haciéndose del conocimiento que muchas de esas plazas fueron aprobadas con dispensa de concurso, con el apoyo unánime de la multicitada Comisión, en la cual se encuentra un representante que debe velar por los intereses de los empleados y empleadas. En el segundo comunicado la Junta Directiva 2013-2014  hizo un llamado a que se mantenga el cumplimiento de las buenas prácticas administrativas.

                                      

                                  

               

Por su parte, el miembro representante de los trabajadores envío una nota de fecha 4 de marzo de 2014 al entonces representante del Procurador, licenciado David Morales, en dicha Comisión, en la que alude a una alianza indebida de la representante del anterior titular con la representante del Tribunal de Servicio Civil, habiéndose violentado un acuerdo de otorgar la plaza de jurídica a la persona más idónea (que cumplía todos los requisitos de ley) y aquella sin ningún argumento legal, de derechos humanos ni de justicia, rechazó el acuerdo.

                                                                        
Todo parece indicar que en 2012 y 2013 se autorizaron en la Comisión nombramientos de empleados de nuevo ingreso, en menoscabo del derecho de ascenso de compañeras y compañeros con más tiempo de servicio que habían solicitado dichas plazas, lo que además podría constituir actos de discriminación hacia quienes tenían derecho preferente a optar a dichos cargos. Tales conductas contravienen principios como la imparcialidad, objetividad, igualdad,  justicia, transparencia, responsabilidad, legalidad, lealtad, contemplados en el artículo 4 de la Ley de Etica Gubernamental.         

                                                        

                                                

                           

                                 

La intervención de la mencionada Comisión, en la selección de personal nombrado por Ley de Salarios, se relaciona en el Instructivo de Reclutamiento, Selección y Contratación de Personal de nuevo Ingreso a la PDDH (Acuerdo Institucional No. 104), en el que menciona en la disposición 4.6 que dicho ente enviará al Procurador las correspondientes ternas de personas que resulten mejor evaluados y que se hayan sometido a concurso la plaza que se encontrare vacante.

Los días 8 y 9 julio de 2015 la  Comisión de Servicio Civil organizó un concurso para la plaza de Secretaria Ejecutiva 1 que generó revuelo, pues el grueso de participantes fueron examinadas  el día ocho y a una participante se le permitió hacer las pruebas a ella sola un día después. Esta última resultó ganadora de la plaza. Las demás concursantes denunciaron favoritismo hacia la concursante victoriosa. SEPRODEHES denunció en el boletín No. 10 del 20 de agosto de 2015  que la Comisión había violentado el debido proceso e incurrido en falta transparencia, ya que existían dudas sobre el test que se le había realizado y se presumía que la participante ganadora pudo haber tenido acceso al contenido del mismo, lo que la ponía en ventaja con respecto al resto del grupo. 

    

                                                                      

Son varias normas las que deben respetarse al contratar, nombrar, ascender personal y/o mejorar salarios, entre ellas: 1) Ley de Servicio Civil; 2) Reglamento Interno de Personal de la PDDH, 3) Reglamento de Organización y Funciones de la PDDH; 4) Normas Técnicas Especificas de la PDDH; 5) Instructivo de Reclutamiento, Selección y Contratación de Personal de Nuevo Ingreso de la PDDH; 6) Laudo Arbitral con carácter de Contrato Colectivo, que establece la cláusula 9 bajo el título conocimiento sobre plazas y perfil de personal, que debe existir un debido proceso para realizar estos procedimientos relacionados con contrataciones o nombramientos. 

La Ley de Servicio Civil en su artículo 18 Requisito para el ingreso, literal c) establece: "Para ingresar al servicio civil y pertenecer a la carrera administrativa se requiere c) Someterse a las pruebas de idoneidad, exámenes o concursos que esta ley y el reglamento respectivo establezcan".  

ES VIABLE RECUSAR A MIEMBROS DE 

LA COMISIÓN

La recusación es el acto por el cual se excepciona o rechaza a un juez para que entienda o conozca de la causa, cuando se juzga que su imparcialidad ofrece motivadas dudas. (Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo VII, R-S, Buenos Aires, Argentina, 21 a. Edición, 1989; Pág. 67), Es la facultad que la ley concede a las partes en un proceso para reclamar que un juez, o uno o varios miembros del Tribunal colegiado, se aparten del conocimiento de un determinado asunto, por considerar que pueda parcializarse o que ha  prejuzgado.  

                                   

 


Sobre la función del Juez Sócrates expresó: “Cuatro características le corresponden a los jueces: escuchar cortestamente, contestar sabiamente, ponderar prudentemente y decidir imparcialmente”. Como dice Hector Quiñonez Vargas: “El juez bajo el nuevo sistema tiene que ser una figura totalmente neutral e imparcial”. (Quiñonez Vargas, Héctor: Las Técnicas de Litigación Oral en el Proceso Penal Salvadoreño, Págs. 105 y 107)

Si los miembros de la Comisión, no dan garantía de independencia e imparcialidad, por las causales que señalan los artículos 52 y 53 del Código Procesal Civil y Mercantil(CPCM), es factible recusarlos, de conformidad al artículo 55 y 56 de dicho código, en relación a los artículos 16 y 71 de la Ley de Servicio Civil (LSC), este último establece la aplicación supletoria del derecho común. El artículo 16 LSC que regula la recusación nos remite al derogado artículo 1182 del Código de Procedimientos Civiles que a su vez nos remitía al artículo 1157 de dicha ley que contemplaba 18 causales de recusación.  

FALTA DE TRANSPARENCIA Y  AFECTACION DEL DERECHO DE PETICIÓN

La escasa de transparencia que históricamente ha caracterizado el trabajo de la Comisión de Servicio Civil impide verificar el cumplimiento de garantías como la Equidad de Género, que debe regir la selección de personal, según la Cláusula 10 del Laudo Arbitral con carácter de Contrato Colectivo de Trabajo PDDH-SEPRODEHES, así como importantes principios como la no discriminación e igualdad de oportunidades. 

                                                                                                         

                                    

Hay que tener presente que la Comisión debe rendir un informe a tenor del artículo 12 letra c) de la Ley de Servicio Civil, en consonancia con el artículo 10 numeral 9 de la Ley de Acceso a la Información Pública. Debería hacerse público el informe de las plazas cuyo otorgamiento ha autorizado dicha Comisión, con expresión del salario, así como el procedimiento de selección.

En su momento se  constató que diversas notas enviadas a la Comisión de Servicio Civil durante el último mandato del licenciado Oscar Humberto Luna no fueron respondidas, en las que compañeros (as) que se solicitaban ser considerados para un ascenso, omisión que violenta el artículo 18 de la Constitución de la República, que obliga a responder las solicitudes o peticiones que se hagan, y la jurisprudencia ha considerado que dicha respuesta debe ser coherente, motivada y de acuerdo a las facultades legales del órgano que recibe la nota.                                                         

                                     

                       

                       

FACULTADES DE JUNTA DIRECTIVA DE SEPRODEHES EN LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS

He oído compañeros que con respecto a los procesos de destitución opinan que nuestro Sindicato no debería desgastarse y que algunos casos son insalvables. Sin embargo, el sindicato cuenta con tres instrumentos normativos que lo obligan a actuar en estos procedimientos: Sus estatutos le asignan la atribución de velar por el debido proceso en el artículo 5, 15, 24 letra j) y el artículo 27 letra a) relativo a las a las atribuciones del Secretario de Conflictos, el Laudo Arbitral con carácter de Contrato Colectivo en el artículo 44, inclusive el artículo 29 numeral 1 del Reglamento Interno de SEPRODEHES establece la Comisión de Asuntos Legales que dará seguimiento a todos aquellos escritos de carácter legal y administrativo que generen conflicto en relación al personal y la administración de la Procuraduría. 


                                                                                  

                                                                                       
En tal sentido, una de las atribuciones fundamentales de nuestro Sindicato es velar por las garantías del debido proceso administrativo sancionador, incluso por la vigencia del principio de proporcionalidad de la sanción (que no se impongan penas 
excesivas), la Junta Directiva tiene la facultad de autorizar a los directivos que ejercerán esa representación, atribución que recae fundamentalmente sobre los Secretarios primero y segundo de Conflictos.