LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FALTAS SANCIONADAS EN LA LEY DE SERVICIO CIVIL

Por Joaquín Rivera Larios 

                                                                                                   

                                                 

El artículo 72 Bis de la Ley de Servicio es bastante claro y la interpretación literal no da para diversas opciones de interpretación: “Todas las acciones que se derivan de la presente ley, prescribirán en tres mes a partir del día siguiente del hecho que las motiva”. Es claro que el hecho a que se refiere dicha disposición es la infracción disciplinaria y no el conocimiento que tenga el Jefe de Servicio de la misma.

Se revisamos el concepto de “hecho” que proporciona Guillermo Cabanellas, expresa acción, acto humano, obra, empresa, suceso, acontecimiento, asunto, materia, caso que es objeto de una causa o litigio. (Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta, 1989, Tomo IV F-I 21 Edición Pág.243). El hecho litigioso según Cabanellas presenta tal carácter que determina el planteamiento de un litigio y le sirve de base, tal hecho es negado por el demandado, en negación simple, por estimarlo pendiente o considerarlo cumplido contrariamente al actor; o bien es objeto de deducción diferente o hasta opuesta en Derecho.( Ob. Cit. Pág.246)   

                                                        
                                                                                                                TESIS QUE LA PRESCRIPCIÓN SE CUENTA A PARTIR DEL CONOCIMIENTO DE LA AUTORIDAD

Las Comisiones de Servicio Civil son independientes no necesariamente debe plegarse a los criterios del Tribunal de Servicio Civil, si estos son añejos, tales como los de la resolución I-191-2014 pronunciada el 3/09/2015 y la opinión consultiva I-89-2016 proveída el 1/07/2016, citadas por la Comisión de Servicio Civil de la PDDH o para denegar la excepción de improponibilidad sobrevenida por prescripción extintiva de la acción disciplinaria que opuso uno de los justiciables. Según reza la resolución de la Comisión de Servicio Civil del 22/VI/2021 la Opinión consultiva en lo sustancial dice:

“La prescripción establecida en el artículo 72 Bis opera de las siguientes formas: a) A partir del día siguiente que se tiene conocimiento de la falta; b) a partir del día siguiente de haberse cometido la falta; es decir en el primer caso la falta pudo haberse cometido hace tres meses, pero se desconocía del cometimiento de dicha falta, en tal sentido empieza a contarse el término de la prescripción a partir del día siguiente de haberse tenido conocimiento del hecho que las motiva; y en el segundo caso, cuando de inmediato se tiene conocimiento de la falta cometida por ser de aquellas evidentes, en este caso empieza a contar el término del plazo de la prescripción el día siguiente de haberse cometido la falta; en las dos situaciones el jefe del servicio tiene hasta tres meses para imponer la clase de sanción que estime conveniente”.                                                                                                                                                                                                

        

LA PREEMINENCIA DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS (LPA)

Tales criterios son anteriores a la LPA que entró en vigencia el 13 de febrero de 2019, cuerpo normativo que ha generado un gran avance en materia del respeto a las garantías del debido proceso administrativo y que ha clarificado en los artículos 147 referente a causas de extinción de responsabilidad, 148 relativo a plazos de prescripción y 149 concerniente a computo de los plazos de prescripción.

Al entrar en vigencia la LPA se llena un gran vacío y cualquier duda en materia de computo de los plazos de prescripción se diluye, ya que en el inciso primero del artículo 149 establece: “El plazo de la prescripción de las infracciones comenzara a contarse desde el día siguiente a aquel en que se hubiera cometido la infracción. En los casos de infracción realizada de forma continua o permanente, tal plazo se comenzará a contar des el día en que se realizó el último acto constitutivo de la infracción o desde que se eliminó la situación ilícita”. 
                                                                            

  

El hecho de hacer el computo del plazo de prescripción a partir del día siguiente de que se tiene conocimiento de la falta, como lo sugiere la resolución I-191-2014 del 3/09/2015 y la Consulta I-89-2016 del 1/07/2016, ambas proveídas por el Tribunal de Servicio Civil, actualmente violentan el inciso primero artículo 149 LPA, aplicable al presente proceso de conformidad al artículo 71 Ley de Servicio Civil que permite la aplicación supletoria de leyes especiales y el articulo 163 LPA que en lo pertinente establece: “La presente ley será de aplicación en todos los procedimientos administrativos, por tanto, quedan derogadas expresamente todas las disposiciones contenidas en leyes generales que la contraríen..”

Aun antes de la vigencia de la LPA, tenemos jurisprudencia como la de la Cámara Primero de lo Civil de la Primera Sección del Centro en juicio de autorización de despido del cargo contra médicos del Hospital Rosales, en la que el Tribunal concluyó que la prescripción comienza un día después de la comisión de la infracción y también expresó que no había ley especial para computar el referido término. La autoridad demandante aducía que la falta no habían prescrito porque la auditoría era de marzo, pero la Cámara se basó en el tiempo que se habían cometido las infracciones. De esta forma confirmó la sentencia proveída a por la Jueza 3 del Juzgado Primero de lo Civil y Mercantil de esta ciudad del 24/07/2015. (Véase sentencia de la Cámara Primera de lo Civil de la Primera Sección del Centro Ref. 85-36 CM1-2015 del 9/09/2015)   

                                                                                                         

Este criterio contradice la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo dictada el 30/I/2013 expediente 255-2006 (Caso Revelo Salazar, Colaborador Judicial C-1 contra Jueza Segundo de Paz de Mejicanos, Comisión de Servicio Civil de la Corte Suprema de Justicia y Tribunal de Servicio Civil), proceso en el cual la parte actora alegó que la prescripción se cuenta a partir de la comisión de la infracción no a partir de la inspección y estudio de los expedientes en cuya tramitación se le señalaba incumplimientos. En esta sentencia la Sala se inclina por el criterio de la fecha en que la Jueza tuvo conocimiento de la infracción para el cómputo de la prescripción.


LA ANALOGIA CON EL CODIGO PENAL Y PROCESAL PENAL

En la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo causa 75-18-PC-SA del 7/06/2019, se esboza que la potestad sancionadora de la Administración deviene de la misma Constitución de la República, así la Sala de lo Constitucional ha establecido que: “…si bien es cierto que existe una potestad jurisdiccional que exclusivamente es ejercida por el Órgano Judicial, dentro de la cual se encuentra la facultad de imponer penas según el art. 14 Cn., también existe una potestad sancionadora de la Administración Pública, igualmente conferida en el mismo artículo; en la actualidad, se acepta la existencia de dicha potestad dentro de un ámbito más genérico, y se entiende que la misma forma parte, junto con la potestad penal de los tribunales, de un ius puniendi superior del Estado, que además es único; de tal manera que aquéllas no son sino simples manifestaciones concretas de éste…” (Inconstitucionalidad 8-97, de las 12 horas del 23/03/2021)            

                                                      

                                                                    

Es así como a partir de esta concepción del ejercicio del poder punitivo del Estado ─sostiene la Sala de lo Contencioso Administrativo─ se ha considerado que las diferencias entre las infracciones que se tipifican el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador, únicamente son de carácter cuantitativo, así lo expone la Sala de lo Constitucional al indicar que: “…tampoco debe perderse de vista que dicha potestad sancionadora es una de las facetas que el genérico poder punitivo del Estado muestra frente al administrado, pues la diferencia que posee con respecto a los ilícitos de naturaleza penal, es nada más cuantitativa─en razón de la identidad de la sanción a imponer─; por tal razón, la aplicación de los principios y garantías que rigen en el ámbito de la legislación criminal, es igualmente exigible en el Derecho Administrativo Sancionador”. (Inconstitucionalidad 19-2008 de las 12 horas del 29/04/2009).

La Sala ha establecido en reiterada jurisprudencia suya (por ejemplo, expediente No. 248-2009 emitida a las 12 horas 20 minutos del 24/09/2018) que tanto el procedimiento sancionatorio como el proceso penal devienen del mismo ius puniendi del Estado, deben aplicarse los principios del Derecho penal al procedimiento sancionador con los matices lógicos y propios del derecho administrativo.

                                                                                                                   

Esta potestad sancionadora de tinte constitucional debe ejercerse siguiendo un procedimiento previo constitucionalmente configurado y dentro de los plazos legalmente establecidos, sin dilaciones indebidas.

Si aplicamos por interpretación analógica el artículo 33 del Código Procesal Penal, establece que la prescripción se cuenta a partir de la comisión del hecho punible, así: “El tiempo de prescripción de la acción penal comenzará a contarse, 1) Para los hechos punibles perfectos o consumados, desde el día de su consumación…”

En la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo expediente 75-18-PC-SCA del 17/VI/20 que versa sobre la legalidad de la inhabilitación profesional de un Notario por el período de tres años, dispuesta por la Corte Suprema de Justicia en Pleno, se aplica por analogía el plazo de prescripción del artículo 34 Código Procesal Penal, declarando la ilegalidad del acto administrativo por medio del cual se dispuso la inhabilitación del profesional y por ende su nulidad, dado que la sanción se impuso el 2018, y el plazo máximo para imponerla expiró el 2014.

                          

TESIS DEL CONOCIMIENTO PROPICIA FRAUDE DE LEY

Fraude de ley, que consiste en la realización de un acto, asunto o negocio jurídico amparándose en una norma (ley de cobertura) con la finalidad de alcanzar ciertos objetivos, que, no siendo los propios de esa norma, sean además contrarios a otra ley (ley defraudada) o al ordenamiento jurídico. El mandato legislativo no sólo se infringe por actos francamente opuestos a su precepto, sino que también se provoca el criterio legal desarrollando una actividad que no resulta contraria al precepto literalmente considerado, pero sí que contradice su finalidad. Sentido antiguo del fraude que hoy está superado por los mecanismos de la interpretación, frente al cual se incorpora el nuevo significado, como acto, que al relacionarse con dos normas distintas, viola una con aparente apoyo en la otra; concepto del fraude que deriva de la noción unitaria del Ordenamiento. (Enciclopedia Jurídica, http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/fraude-de-ley/fraude-de-ley.htm)                                                                            

                                                                        

                             
Aparte de que viola el artículo 149 LPA, es atentatorio a la seguridad jurídica amarrar el computo del plazo de prescripción a un elemento subjetivo como es el lapso en que la Jefatura tiene conocimiento de la infracción, pues no es posible demostrar con pruebas objetivas, inequivocas y fidedignas en qué momento se obtiene ese conocimiento. Qué tal si la autoridad sabe de una falta y recolecta evidencias tres años después y dentro de tres meses interpone la demanda de destitución, esa subjetividad se presta a un fraude de ley, para poder procesar a un empleado, fuera del termino de prescripción de tres meses a partir del hecho que la motiva que fija el artículo 72 Bis de la Ley de Servicio Civil.
                              

                                                                                  

                                                           

                                                                   
Hay que ver estos conceptos volátiles a la luz de la eficacia, la oficiosidad y la celeridad que debe regir los procedimientos administrativos, a tenor de los numerales 4 y  5  del Art. 3 LPA. No se puede estar favoreciendo mediante la admisión de acciones extemporáneas la desidia de las autoridades materializada en la ausencia de controles internos efectivos y la inobservancia del derecho a una buena administración, con base en el artículo 16 letra a) LPA.

Aunque hoy existe una disposición clara para computar el plazo de prescripción, a partir del día siguiente a la comisión de la infracción, en virtud del principio de antiformalismo a favor del administrado, a tenor del artículo 3 numeral 3 LPA no debe verse el conocimiento de una infracción solo a través del informe formal de una autoridad, si no desde el primer conocimiento que tiene la autoridad, así sea una noción embrionaria de la conducta ilícita, porque una infracción puede conocerse por otras fuentes, testimoniales para el caso, incluso por rumor como lo plantea el apoderado del señor Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos en una demanda presentada a la Comisión de Servicio Civil el 4 de marzo de este año.                                                                                              

Es decir, no es admisible supeditar el computo del termino de prescripción al formalismo de la fecha de informes de autoridades, cuando a través de rumores exista un conocimiento de las supuestas faltas desde mucho antes a que una autoridad revele en un oficio la supuesta comisión de una infracción.

LA PRESCRIPCIÓN SE PUEDE DECLARAR DE OFICIO

Tal como lo señala la sentencia 510-2014 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, el principal propósito que persigue la prescripción es, efectivizar el derecho que tiene toda persona a liberarse del Estado de ser perseguido, éste vinculado directamente al respeto a la dignidad de la garantía de defensa en juicio; para así asegurar la seguridad jurídica impidiendo al Estado ejercer arbitraria, ya que no es posible permitir que se prolonguen indefinidamente situaciones expectantes.                                                                                     

Aunado a lo anterior, la referida Sala mediante sentencia con referencia 251-2010 del 19/VI/14 ha afirmado que ”…la prescripción puede y debe ser declarada de oficio, tanto en sede administrativa como judicial, en vista que están tutelando derechos de orden público”.

PRINCIPIOS RECTORES DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en el expediente 64-L-2001 del 19/XII/2004 (Lemus Melgar contra el Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil) establece:

“Garantizar a los destinatarios de las sanciones la sujeción a la ley y protegerlos de cualquier arbitrariedad, ha llevado no solo a la doctrina, si no a la jurisprudencia en general, a postular una identidad de rango y origen entre la potestad administrativa sancionadora y la potestad penal judicial. Afirmando al respecto que el ius puniendi estatal es uno solo, el cual se divide en dos manifestaciones de carácter puramente orgánico: la potestad administrativa sancionadora y la potestad penal judicial. Ambas supeditadas directamente a aquellos principios generales comunes de rango constitucional que gobiernan el ius puniendi estatal.

En este orden de ideas, las garantías fundamentales que regulan la actividad sancionadora del Estado son las siguientes: a) principio de legalidad; b) principio de tipicidad; c) principio de irretroactividad; e) regla non bis in ídem; f) principio de culpabilidad y especialmente, en atención al caso que nos ocupa: g) principio de prescripción”.

                                                                     

                                       

LA PRESCRIPCIÓN EN OTROS CUERPOS NORMATIVOS

La prescripción se instituye como límite al ejercicio del ius puniendi del Estado, de forma que transcurrido el plazo previsto en la ley no se puede llevar adelante la persecución pública derivada de la sospecha de que se ha cometido un hecho punible concreto.

Si revisamos algunas leyes sancionatorias vigentes en el país el conteo de la prescripción comienza a partir del día de la comisión de la infracción o conducta ilícita o del día siguiente a la consumación, así el Art. 33 Código Procesal Penal, Art. 34 Ley del Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de Vigilancia, Art. 89 Ley de la Carrera Docente, 107 de la Ley de Protección al Consumidor, 84 Ley Disciplinaria Policial, Art. 49 de la Ley de Etica Gubernamental, Art. 21 Ley de Procedimientos para la Imposición de Arrestos o Multa Administrativos hasta que fue derogada por el artículo 163 letra a) LPA.                                 

                                                                                                               

                           

Como se puede ver en el ordenamiento jurídico, no tiene ningún asidero legal el criterio que la prescripción comienza a partir de la fecha en que la autoridad tiene conocimiento de la infracción, como para perseguir presuntos infractores después de prescrita la acción disciplinaria, artículo 72 Bis Ley de Servicio Civil. Al interpretar así la disposición se transgrede la seguridad jurídica, el debido proceso, el principio de legalidad y se pone en peligro la estabilidad laboral de los justiciables.

Además, es imperioso que las Comisiones de Servicio Civil de las distintas instituciones del Estado apliquen la LPA, ley moderna y proteccionista en materia de proceso administrativo sancionador, no solo en el cómputo del termino de prescripción, ya que el artículo 163 LPA, claramente dispone que las demás leyes administrativas se aplicarán solo en aquellos preceptos que no la contraríen, de ahí que considero que los plazos de esta ley deben aplicarse a los procesos sancionatorios por ser más amplios y garantistas: para contestar la demanda Art.88 (10 días), plazo de prueba (máximo veinte días), interponer recurso Art. 133(10 días), para concluir el procedimiento Art.89 (9 meses).