La Prensa Gráfica publicó el 19 de diciembre de 2024 bajo el encabezado “Confirman primeros despidos en PDDH”, en el que refirió que empleados de esta institución aseveraron que han recibido cartas en las que les notifican que sus plazas serían suprimidas y que no formarían parte de la entidad a partir del 1 de enero de 2025 .
"Se le comunica que, con base a la Ley de Servicio Civil, en razón de la disminución presupuestaria para el ejercicio fiscal 2025, y posterior a los respectivos estudios de alcance de dicha modificación presupuestaria, en cumplimiento a las Normas Técnicas Presupuestarias 2025, se le comunica que, la plaza que usted ostenta ha sido suprimida, a partir del día uno de enero del año 2025", se lee en la carta enviada por el Departamento de Recursos Humanos de la PDDH.
Según la noticia citada, el periódico digital El Faro reportó que preliminarmente se tiene conocimiento de 75 despedidos en las oficinas de la PDDH de La Unión, San Miguel y Santa Ana, entre ellos colaboradores jurídico y ordenanzas.
El 17 de noviembre de 2024 la Prensa Gráfica divulgó “PDDH tendrá recorte de $2 millones en presupuesto de 2025”, destacando que la institución tendrá $10,7 millones a su disposición el próximo año, de acuerdo con el Anteproyecto del Presupuesto General de la Nación 2025, lo que significa un recorte de poco más de $2 millones en relación a la gestión del año 2024.
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Añade la nota periodística que de aprobarse, como en efecto ocurrió, este será el menor presupuesto para la institución desde el año 2020 cuando recibió $10,687,404 y queda lejos de los más de $15 millones que recibió en el año 2021.
PRONUNCIAMIENTOS DE LA PDDH
Sobre este
mecanismo anómalo de despido y de sustitución de empleados, prescindiendo del
debido proceso legal, la Procuradora Beatrice Alamanni de Carrillo,
emitió el 6 de febrero de 2002 un Informe Especial sobre la Supresión de Plazas en el Sector Público ocurrido
a consecuencia de la aprobación, sanción, promulgación y vigencia de la Ley de
Presupuesto General de la Nación (2002), de la Ley de Salarios (2002) y de las reformas de la Ley de Servicio Civil. (PDDH, Recopilación
e Informes Especiales, Enero-Diciembre de 2002, Pág. 349).
En resolución proveída a las 9 horas del día 21 de noviembre de 2018 expediente SS-0093-2013, en el caso de una supresión de plaza ocurrida en el Consejo Nacional para la Cultura y el Arte (CONCULTURA), luego Secretaría de Cultura de la Presidencia, estableció que debe verse la proporcionalidad de la medida, de cara al derecho a la estabilidad laboral, contemplado en el artículo 219 inciso segundo de la Constitución, no solo el interés del servicio.
En dicho caso la PDDH expresó que si la supresión de plaza se utiliza como un mecanismo de control disciplinario se configura un fraude de ley, que consiste en la realización de un acto, asunto o negocio jurídico, amparándose en una norma (ley de cobertura) con la finalidad de alcanzar ciertos objetivos que no siendo los propios de esa norma, sean además contrarios a otra ley (ley defraudada) o al ordenamiento jurídico. Añadió que deben sopesarse principios que rigen la aplicación del derecho laboral como pro operario, de favorabilidad o justicia social.
En la resolución acumulada de nueve expedientes desde el SS-0259-2019 al SS-0434-2019, pronunciada a las 8:00 horas del 4 de marzo de 2020, en la que el Procurador José Apolonio Tobar, se pronunció sobre la supresión de plazas en algunas secretarías de la Presidencia de la República, a partir de la toma de posesión del actual presidente, mencionándose en las páginas 44 a 46, la importancia del informe técnico ante la cesación de dichas plazas, el cual había sido declarado reservado, con base en el artículo 19 letras e) y g) de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP).
La señora Procuradora, Raquel Caballero de Guevara, en la resolución de revisión proveída en los expedientes acumulados SS-0093-2013 y SS-0324-2019 el 28 de junio de 2024, consideró la necesidad de una reforma legal a fin de darle un adecuado cumplimiento al artículo 131 ordinal 9o. de la Constitución que establece a la Asamblea Legislativa la atribución de crear y suprimir plazas, ya que no existen leyes, reglamentos o instructivos para concretar las supresiones.
No obstante lo anterior, existe abundante jurisprudencia que da parámetros, para llevar a cabo las supresiones y evitar los abusos de poder, tanto a nivel de la Sala de Constitucional como de lo Contencioso Administrativo, baste citar como ejemplos las sentencias de Amparo 328-2013 AC del 8/07/2015, 642-2013 AC del 15/07/2015, proceso contencioso administrativo 233-2012 del 18/10/2019. No olvidemos que la jurisprudencia es fuente del derecho.
CRITERIOS PARA DECIDIR SUPRESIÓN DE PLAZAS
No obstante lo anterior, el ejercicio de dicha facultad no debe implicar el menoscabo del derecho a la estabilidad laboral del que gozan los servidores públicos y convertir la supresión de plazas en un sistema anómalo o encubierto de remoción y sustitución de personas, por ello previo a ordenar la supresión de un puesto de trabajo se requiere que la autoridad competente cumpla con las formalidades siguientes:
“(i) elaborar un estudio técnico de justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto, necesidades del servicio y técnicas de análisis ocupacional; (ii) adoptar las medidas compensatorias de incorporación a empleos similares o de mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestra que este no es posible, conceder una indemnización; (iii) reservar los recursos económicos; y (iv) levantar el fuero sindical, en los supuestos de empleados aforados conforme al Art. 47 inc. 6º. De la Cn.” (Véase sentencia de Amparo 18-2017 del 5-IV.2019).
En cuanto a la figura de la supresión de plazas, esta es una facultad que poseen las instituciones publicas para modificar su estructura organizativa, conforme al artículo 3 de la Ley de Servicio Civil; sin embargo, dicha atribución no puede ejercitarse de forma arbitraria. Por ello, previo a ordenarse la supresión de una plaza debe comprobarse porque la aludida plaza es innecesaria para el desarrollo normal de las actividades de la Institución, y además, que aquella efectivamente desaparecerá del presupuesto institucional.
Ello resulta indispensable en virtud de que se suprimirá la plaza de un servidor público que goza de estabilidad laboral por ser integrante de la carrera administrativa. Por ello una vez comprobado que la plaza a suprimir es innecesaria, se deben adoptar las medidas para incorporar al empleado que se desempeñaba en ese cargo en una plaza de igual o menor jerarquía, y solo cuando esto no fuere posible ofrecérsele una indemnización por la supresión de su plaza (Véase Sentencia de Amparo 18-2017 del 5-IV-2019).
La nota que notifica la supresión consigna abajo de la firma solamente la expresión "Departamento de Recursos Humanos", omitiendo el nombre y el cargo de quien suscribe el documento. No se acompañó ningún documento anexo a esa nota.
En ese momento la Jefa del Departamento de Recursos Humanos era la licenciada Johanna Elizabeth Orellana de Quiñonez, pero al cotejar la firma de la nota aludida con otro documento autentico, dicha rubrica aparentemente presenta otra morfología.
Luego la nota en cuestión fue enviada por el Departamento Jurídico al correo institucional de cada empleado y de su jefatura inmediata. Dicha notificación electrónica es válida de acuerdo al artículo 19 de la Ley de Procedimientos Administrativos, 178 del Código Procesal Civil y Mercantil y 64 de la Ley de Acceso a la Información Pública.
El artículo 97 de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) establece que todo acto administrativo que afecte derechos o intereses de las personas, tendrá que ser debidamente notificado en el procedimiento administrativo. Añade la disposición que toda nota deberá contener el texto íntegro de la resolución y, en su caso,
los anexos que la acompañen. De similar forma se expresa el artículo 183 CPCM relativo al emplazamiento, en lo concerniente a los documentos anexos a la demanda.
SOBRE LA DECLARATORIA DE RESERVA DE INFORMACIÓN RELACIONADA CON SUPRESIÓN DE PLAZAS EN PDDH
El señor Ministro de Trabajo Oscar Rolando Castro, libro un oficio DM-No. 034/2025 del 12 de marzo de 2025, dirigido a la señora Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos, licenciada Raquel Caballero de Guevara, en el que desarrolla varios aspectos sobre la supresión de plaza y la reserva de información sobre los documentos relacionados con la misma, oficio en el que recomienda la reinstalación de siete directivos sindicales que fueron cesados.
El señor Ministro de Trabajo Oscar Rolando Castro, libro un oficio DM-No. 034/2025 del 12 de marzo de 2025, dirigido a la señora Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos, licenciada Raquel Caballero de Guevara, en el que desarrolla varios aspectos sobre la supresión de plaza y la reserva de información sobre los documentos relacionados con la misma, oficio en el que recomienda la reinstalación de siete directivos sindicales que fueron cesados.
En este sentido, el Ministro de Trabajo alude que el once de marzo de 2025 fue recibida en esa cartera de Estado, nueva nota suscrita por la Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos en funciones, en la cual expresó que las otras plazas que fueron suprimidas a partir del presente ejercicio fiscal, ha sido clasificada como información reservada.
Tal reserva descansa en resolución DR-428-2024 de fecha 16 de diciembre de 2024 expedida por la PDDH, con base en lo establecido en los artículos 6 literal e), 19, 20 y 21 de la Ley de Acceso a la Información Publica (LAIP) y artículos 8, 17, 27, 28, 29, 31, 36 y 37 del Reglamento de la misma Ley por un plazo de reserva de 5 años y cuyo fundamento de la reserva obedece a la causal contenida en el literal g) del artículo 19 LAIP, que establece: "Es información reservada (…) la que comprometiere las estrategias y funciones estatales en procedimientos judiciales o administrativos en curso”.
Reserva que a criterio del Ministro de Trabajo no puede oponerse al rol verificador de esa oficina, pues a su juicio contraviene el Art. 26 de la LAIP: “Tendrán acceso a información confidencial o reservada las autoridades competentes en el marco de sus atribuciones legales.”
Sostuvo el funcionario que al negarse a entregar la información solicitada por el Ministerio de Trabajo, esta impidiendo a esa cartera de Estado el desempeño de sus funciones legales, pudiendo incurrir no solamente en sanciones administrativas, sino también en responsabilidad penal que pudiese existir, de conformidad a lo establecido en el Art. 76 infracciones graves letra e) LAIP: “Invocar como reservada información que no cumple con las características señaladas en esta ley. La responsabilidad solo existirá cuando haya una resolución previa respecto al criterio de clasificación de esta información”.
De igual forma, la información declarada bajo reserva—prosigue el Ministro—, no implica la revelación de ningún tipo de estrategia o función estatal, pues se trata de un acto que afecta únicamente a los trabajadores en contexto y el cual se agota de forma inmediata, pues como se estableció previamente los trabajadores no fueron sometidos a ningún tipo de procedimiento ni administrativo ni judicial.
El Ministro de Trabajo afirmó en lo que respecta a las razones presupuestarias expresadas en la nota supra relacionada, es necesario aclarar que la sola invocación de este motivo no justifica por si mismo la declaratoria de reserva, pues también se requiere que se justifique que existe un riesgo presente, probable y específico de dañar el interés protegido y que el daño que pueda producirse es significativo.
En enero de 2025 un usuario solicitó a la Unidad de Acceso a la Información Publica de la PDDH copia del estudio financiero y administrativo en el que se fundamentó la supresión de plazas, con copia de recepción del Ministerio de Hacienda en el 2024, respondiendo la Oficial de información que la Jefatura de Departamento de Recursos indicó que:
"(...)La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de amparo referencia 155-2013 de fecha 25 de julio de 2014, estableció que se entenderá por información reservada, aquella información publica cuyo acceso se restringe de manera expresa de conformidad con esta ley, en razón de un interés general durante un periódo determinado y por causas justificadas".
Señaló la Oficial de Información Pública que atendiendo al principio de "justificación del daño" regulado en el artículo 21 de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP), el derecho de Acceso a la Información Pública (DAIP) cede frente a bienes jurídicos que se pretenden proteger.
Añadió la referida funcionaria que el Instituto de Acceso a la Información Publica en sus líneas resolutivas define la información reservada como: "(...) aquella información que por razones previamente establecidas por la ley —específicamente en el artículo 19 LAIP—se excluye temporalmente del conocimiento del público en general, puesto que su difusión podría perjudicar el interés general (…) Es importante señalar que estas causales son taxativas y tienen que estar previamente establecidas en la ley”. (Procedimiento administrativo de apelación número de referencia NUE 153-A-2014 de fecha dieciocho de diciembre de 2014)
AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA
De conformidad con el art. 24 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (LJCA), para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa es necesario que el demandante agote la vía administrativa según los términos regulados en la Ley de Procedimientos Administrativos(LPA).
El artículo 131 de la LPA se entenderá agotada la vía administrativa: a) con el acto que pone fin
al procedimiento respectivo; y b) con el acto que resuelva el recurso de
apelación –independientemente de que deba conocerlo el superior jerárquico u
otro órgano previsto por el legislador– o con el que resuelva cualquier medio
impugnativo (recurso de apelación, reconsideración) que inicialmente deba
resolver el superior jerárquico.
En ese orden, conforme al art. 25 LJCA, el plazo para
deducir pretensiones contencioso administrativas será: “a) Sesenta días
contados a partir del siguiente al de la notificación del acto que agota la vía
administrativa”. En razón de lo anterior, debe determinarse si, en efecto, se
ha cumplido con: (i) el correcto agotamiento de la vía administrativa, y, (ii)
la interposición de la demanda dentro del plazo establecido.”
Dado que la supresión se notificó por los correos
institucionales de los trabajadores afectados, por medio de una nota firmada por una
persona presuntamente del Departamento de Recursos Humanos, varios trabajadores bajo
la cobertura legal proporcionada por SEPRODEHES, interpusieron recurso de
apelación del aludido acto ante la señora Procuradora, Raquel Caballero de
Guevara, el 6 de enero. La señora Procuradora mediante resolución del 20 de
enero y notificada el 6 de febrero por correo electrónico, confirmó la supresión.
Si no se agota la vía administrativa, es decir no se utilizan los mecanismos de ley para controvertir las decisiones gravosas ante las autoridades de la institución que expidió el acto cuestionado , llámense recursos (apelación, reconsideración, recurso extraordinario de revisión), la demanda puede ser declarada improponible en sede judicial, a tenor del artículo 35 inciso cuarto y 74 LJCA.
RESERVA DE INFORMACIÓN VRS. DERECHO DE DEFENSA
Ha trascendido extraoficialmente que en las demandas promovidas con motivo de las supresiones de plaza que han sido admitidas por una de las Cámaras de lo Contencioso Administrativo (tribunal que debe conocer las demandas contra el titular de la PDDH, de conformidad con la 13 LJCA), el apoderado de la institución ha alegado la reserva de información al momento que debió presentar el expediente administrativo (documentos de respaldo al procedimiento de supresión).
Ha trascendido extraoficialmente que en las demandas promovidas con motivo de las supresiones de plaza que han sido admitidas por una de las Cámaras de lo Contencioso Administrativo (tribunal que debe conocer las demandas contra el titular de la PDDH, de conformidad con la 13 LJCA), el apoderado de la institución ha alegado la reserva de información al momento que debió presentar el expediente administrativo (documentos de respaldo al procedimiento de supresión).
Los artículos 37, 38 y 39 de la LJCA desarrollan el tema del expediente administrativo, estableciendo que es obligatoria su remisión y que la omisión de tal obligación, debe ser informada a la Fiscalía General de la República, para los efectos legales consiguientes.
Es crucial el acceso y análisis del expediente administrativo por el principio de publicidad y el derecho de acceso a la información que debe regir en los procesos, intimamente vinculado al derecho de defensa que emanan del artículo 11 y 12 de la Constitución, Art. 16 numeral 3 LPA, 9 Código Procesal Civil y Mercantil (CPCM).
En este tipo de procesos, en los que eventualmente se puede declarar la nulidad del acto administrativo, a tenor del 36 letra b) LPA, por diversas razones, entre ellas por dictarse el acto prescindiendo legalmente del procedimiento establecido.
Ha trascendido que el apoderado de la PDDH alude en los procesos contenciosos administrativo, que las supresiones se dieron por instrucciones y requerimientos del Ministerio de Hacienda que redujo el rubro de salarios del presupuesto, basadas en estudios practicados por el Departamento de Personal y la Unidad Financiera Institucional (UFI) declarados bajo reserva.
POSIBLE NULIDAD
El abogado que representa a los trabajadores demandantes argumenta una nulidad del acto de supresión por irregularidades en procedimiento que precedió a su expedición, así: "(...) esta representación considera que se configura una nulidad de pleno derecho, porque la autoridad demandada ha emitido actos administrativos, prescindiendo del procedimiento establecido en el artículo 36 literal b) de LPA (Ley de Procedimientos Administrativos), ha aplicado de forma directa la figura de la supresión, al margen de lo establecido tanto por la jurisprudencia como la ley, que establecen, forma de aplicación y mecanismo de tutela".
DISCREPANCIAS JURISPRUDENCIALES
Existen a nivel de jurisprudencia diferencias en torno al tema de la supresión
de plazas acompañada de indemnización, ya que mientras en algunas sentencias de
la Sala de la Contencioso Administrativo se pronuncian declarando ilegal la supresión, por
falta de fundamentación, aunque se haya indemnizado
al trabajador cesado, otras sentencias especialmente de amparo, se inclinan que esa
circunstancia da lugar a un acto consentido y por lo tanto no sujeto de protección constitucional.
La línea jurisprudencial garantista se manifiesta en sentencias de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, en las que se declara la ilegalidad del acto administrativo por
supresiones de plaza, aunque se haya
indemnizado al trabajador, para el caso
las sentencias 89-216 y 90-2016,
contra el Concejo Municipal de Santa Tecla, ambas del 11 de febrero de 2019.
Es bien importante la sentencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo 84-18-PC-SCADJFC del
27/03/2019 contra la Junta Directiva de
la Asamblea Legislativa, porque aunque se le indemnizó a la empleada,
igualmente se declaró ilegal el acto de supresión y se ordenó el reinstalo de
la misma.
La Sala de lo Constitucional es más estricta al respecto, como se puede apreciar en la sentencia de amparo 222-2014 a las 15:02 horas del 2/09/2015 considera con claridad que cuando hay indemnización, el acto de supresión se considera consentido, por tanto no es viable amparar al justiciable.
Es bueno precisar que el artículo 11 letra a) de la Ley de
la Jurisdicción Contenciosa administrativa dice que no pueden deducirse pretensiones
derivados de actos consentidos expresamente. Existen dos formas de emitir el
consentimiento: el consentimiento tácito y el consentimiento expreso. Sin
embargo, entre ambas existen diferencias sustanciales que se deben conocer y
que explicaremos en este artículo.
Se ha sostenido que el hecho de recibir indemnización,
puede dar lugar a la improponibilidad de la demanda, basados en los artículos 11 letra a) y
35 inciso cuarto de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativo,
de los que se desprende la teoría de los
actos administrativos consentidos.
Debemos ser exigentes que el consentimiento debe ser
expreso, de manera que no dé lugar a dudas, como un acta donde el empleado
firma que acepta la indemnización y que renuncia a cualquier acción legal
contra el empleador.
El consentimiento tácito se produce cuando se da el
consentimiento de forma indirecta, y no por escrito o a través de una acción
física (por ejemplo verbal). Este tipo de consentimiento se puede dar incluso
por omisión, como veremos más adelante.
El consentimiento expreso es el que se da de manera
explícita y directa, quedando registrado de forma que no deje lugar a dudas. Es
habitual darlo por escrito, aunque también puede ser válido recogerlo
verbalmente a través de una grabación, entre otras opciones.
ACEFALÍA DE SEPRODEHES
Uno de los efectos que arrastró la supresión de plazas es la acefalía del Sindicato de Empleados y Empleadas de la PDDH (SEPRODEHES), generándose una situación de indefensión a los derechos laborales al interior de la institución, ya que fueron suprimidas las plazas de siete directivos, entre ellas la del Secretario General. Lo que ha provocado la acefalía del sindicato.
Tal situación ocurre sin que se haya dado un proceso de levantamiento del fuero sindical, contemplado en el inciso sexto del artículo 47 inciso sexto de la Constitución, lo que a su vez contraviene los Convenio 87 sobre Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación y 98 sobre el Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva, ambos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
SOBRE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
Las evaluaciones del desempeño están reguladas en el artículo 40 de las Normas Técnicas de Control Interno Especificas la PDDH y los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento Interno de Personal de la PDDH. Sabedores de las arbitrariedades que pueden darse, este útlimo artículo contempla la posibilidad de revisión de la evaluación, creando para tal efecto un Comité de Evaluación, para que puedan solicitar revisión las personas que se consideren injusta o ilegalmente evaluadas.
Los últimos días de diciembre de 2024 las jefaturas inmediatas desarrollaron evaluaciones del desempeño que se supone servirían para decidir quienes serían las personas cuyas plazas serían suprimidas, aunque hay servidores que afirman haber sido muy bien evaluados, y aun así fueron afectados.
SOBRE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
Las evaluaciones del desempeño están reguladas en el artículo 40 de las Normas Técnicas de Control Interno Especificas la PDDH y los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento Interno de Personal de la PDDH. Sabedores de las arbitrariedades que pueden darse, este útlimo artículo contempla la posibilidad de revisión de la evaluación, creando para tal efecto un Comité de Evaluación, para que puedan solicitar revisión las personas que se consideren injusta o ilegalmente evaluadas.
Los últimos días de diciembre de 2024 las jefaturas inmediatas desarrollaron evaluaciones del desempeño que se supone servirían para decidir quienes serían las personas cuyas plazas serían suprimidas, aunque hay servidores que afirman haber sido muy bien evaluados, y aun así fueron afectados.
Es importante señalar que a la luz del derecho administrativo no deben ejercerse facultades discrecionales con desviación de poder, tal como lo señala el inciso segundo del artículo 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA).
La desviación de poder: define este límite cuando “el órgano estatal actúa con una finalidad distinta o diversa de la perseguida por la ley, excediendo de ese modo los poderes que le han sido otorgados”. Dentro de ellos se ejemplifica con los supuestos de que persiga un fin personal (por ejemplo, la venganza) o extraño (vgr. Favorecer el interés particular de un tercero en detrimento de otro) o distinto del de la ley.
La desviación de poder: define este límite cuando “el órgano estatal actúa con una finalidad distinta o diversa de la perseguida por la ley, excediendo de ese modo los poderes que le han sido otorgados”. Dentro de ellos se ejemplifica con los supuestos de que persiga un fin personal (por ejemplo, la venganza) o extraño (vgr. Favorecer el interés particular de un tercero en detrimento de otro) o distinto del de la ley.
Las evaluaciones no deben realizarse con el ánimo de perjudicar injustamente a un empleado que la administración considera incomodo, mas bien deben cumplir aspectos técnicos, a saber:
- Marca objetivos
- Sé claro con las expectativas
- Define los indicadores de evaluación de desempeño
- Informa a los empleados para que se preparen la evaluación
- Marca un tono durante la evaluación
- Pide al evaluado que comparta una auto-crítica
- Aplica la crítica constructiva durante la evaluación
-Maneja la estructura de la conversación durante la evaluación
-Concluye la reunión marcando siguientes pasos
-Resume la evaluación de desempeño por escrito.
En suma, los procesos de supresión de plazas y evaluaciones del desempeño deben hacerse atendiendo a criterios eminentemente técnicos, de carácter jurídico, administrativo, financiero, y no deben ejecutarse con la finalidad de tomar represalias contra personas que han sido críticas de las autoridad o molestas por alguna otra razón. De lo contrario, se podría incurrir en un vicio que la doctrina y la ley denominan desviación de poder.
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